Dreißig Jahre FOI Act: Service, Überholung oder Refit?

John McMillan, Informationsbeauftragter: Präsentation beim Seminar der australischen Unternehmensanwälte, Canberra, 29. November 2012

Dieser Vortrag gibt mir die Gelegenheit, zwei Themen zusammenzubringen – den 30. Jahrestag des FOI-Gesetzes, der diese Woche stattfindet; und die Überprüfung des Freedom of Information Act 1982 und des Australian Information Commissioner Act 2010 durch Dr. Allan Hawke AC.

Es ist angebracht, zunächst darüber nachzudenken, warum das FOI-Gesetz in Australien von grundlegender Bedeutung ist. Ich kann dies am besten tun, indem ich einige persönliche Anekdoten erzähle, die ich auf dem Seminar zum 30-jährigen Jubiläum erzählt habe, das Anfang dieser Woche in meinem Büro veranstaltet wurde.[1]

In den 1970er Jahren, während der Kampagne für das FOI-Gesetz, stellte ich über dreißig Anfragen an Regierungsbehörden nach Berichten und anderen Dokumenten, auf die in den Medien Bezug genommen wurde. Zu den meisten wurde mir der Zugang verweigert.[2]

Eine häufige Reaktion der Behörden, insbesondere auf die Ablehnung von Anfragen nach abteilungsübergreifenden Ausschussberichten, war (um die Antwort des Public Service Board zu zitieren), dass „die gängige Praxis darin besteht, dass alle politischen Ratschläge von Beamten an Minister vertraulich bleiben sollten“. Eine weitere Anfrage nach Einzelheiten zur Anzahl der abteilungsübergreifenden Ausschüsse wurde mit der Begründung zurückgewiesen, dass es „üblich sei, eine solche Frage nicht zu beantworten“.

Der Minister für Primärindustrie lehnte einen Antrag auf eine Kopie einer für eine Walfangstation ausgestellten Lizenz ab und wies darauf hin, dass „eine einmal ausgestellte Lizenz Eigentum des Unternehmens ist, dem sie ausgestellt wurde“. Eine spätere Anfrage nach einer Kopie der Lizenz durch die Behörde wurde mit der Begründung abgelehnt, dass „der öffentliche Zugang zu Regierungsunterlagen, die weniger als 30 Jahre alt sind, normalerweise nicht gestattet ist“.

Anfragen nach alltäglichen Dokumenten wurden mit fadenscheinigen Begründungen abgelehnt. Das Australian Bureau of Statistics antwortete beispielsweise auf eine Anfrage nach einer Kopie des Vertrags über die Vermietung von Topfpflanzen und teilte mir mit, dass ich vor der Gewährung des Zugangs „die Gründe für die Informationsbeschaffung kennen muss“. In ähnlicher Weise lehnte das Ministerium für Wirtschaft und Verbraucherangelegenheiten nicht nur eine Anfrage nach Kopien von Eingaben von Industriegruppen ab (mir wurde geraten, jedes Unternehmen um eine Kopie seiner Eingaben zu bitten), sondern weigerte sich auch, die Namen der Unternehmen preiszugeben, die Eingaben eingereicht hatten.

Diese Antworten gingen in den Jahren nach der Ankündigung der Regierung ein, dass Australien ein FOI-Gesetz erlassen sollte, jedoch vor dessen Inkrafttreten. Sie zeigen, warum ein FOI-Gesetz nötig war und wie es die Regierungskultur und die Fähigkeit der Menschen veränderte, Informationen zu erhalten, die in einer funktionierenden Demokratie öffentlich zugänglich sein sollten. Seit 1982 wurden fast eine Million Anfragen an australische Regierungsbehörden gerichtet, und mittlerweile ist es für Regierungsbehörden Routine, Dokumente der Art, die mir in den 1970er Jahren verweigert wurden, nicht nur freizugeben, sondern zu veröffentlichen.

Auf dem Seminar zum 30-jährigen Jubiläum habe ich auch aus einer kurzen Unterstützungsbotschaft zum Jubiläum des legendären US-amerikanischen Verbraucherschützers Ralph Nader zitiert:

Das FOI-Gesetz ist eines der wirksamsten Instrumente, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen, um Regierungsinformationen zu erhalten … Der 30. Jahrestag [des Gesetzes ist eine Gelegenheit,] alle, die dieses wichtige Gesetz genutzt und davon profitiert haben, um willkürliche Regierungsgeheimnisse anzufechten, an seine Bedeutung zu erinnern eine Demokratie. … Wir sollten ständig danach streben, dieses wunderbare Gesetz zu nutzen, zu stärken und zu erweitern.

Lassen Sie mich nun die Herausforderung annehmen, wie wir die Anwendung des australischen FOI-Gesetzes verbessern können. Ein Beitrag des Büros des australischen Informationskommissars (OAIC) ​​zur Hawke-Überprüfung wird eine Vielzahl von Formulierungs- und Verfahrensänderungen vorschlagen, auf die ich in dieser Präsentation nicht näher eingehen werde. Das FOI-Gesetz ist ganz einfach nicht einfach zu interpretieren oder anzuwenden, was die Tatsache widerspiegelt, dass die wesentlichen Änderungen von 2010 in ein bestehendes Gesetz eingeflochten wurden, das mehr als 25 Jahre alt war.

Bei wichtigen Fragen wie der Berechnung des Bearbeitungszeitraums, der Gewährung von Fristverlängerungen und der Konsultation Dritter hat die OAIC unzählige Stunden damit verbracht, herauszufinden, was das Gesetz bedeutet, um sowohl unsere Compliance-Aufsichtsrolle zu klären als auch einigen zuverlässigen Orientierungshilfen zu geben Hundert Agenturen, die mit ähnlichen Problemen zu kämpfen haben.

Ich werde drei Themen skizzieren, die in der OAIC-Einreichung im Vordergrund stehen werden. Unser vorrangiges Ziel ist es, diese Themen für eine breitere Diskussion anzusprechen. Die Hawke-Rezension wird erst im April 2013 veröffentlicht, und es wird Gelegenheit zu einer breiteren Diskussion über die Vorzüge der Ideen geben, die ich in dieser Präsentation darlegen werde, und darüber, ob andere Ansätze möglicherweise vorzuziehen sind.

Schwierigkeiten bei der FOI-Verarbeitung resultieren aus drei wichtigen Änderungen, die im Jahr 2010 vorgenommen wurden – der Abschaffung der FOI-Zugangsgebühren, der Zulassung von Anfragen per E-Mail und der Abschaffung der Möglichkeit von Behörden, FOI-Gebühren zu erheben, wenn eine Entscheidung nicht innerhalb der genehmigten Bearbeitungsfrist getroffen wird.

Wir unterstützen diese Änderungen und werden nicht empfehlen, sie rückgängig zu machen, mit Ausnahme einer schrittweisen Senkung der Zugangsgebühren für verspätete Entscheidungen.[3] Allerdings hatten die Änderungen von 2010 nachgelagerte Auswirkungen, die angegangen werden müssen.

Der FOI-Bearbeitungszeitraum sollte in Arbeitstagen und nicht in Kalendertagen berechnet werden. Die Bearbeitungsfrist beginnt zu laufen, wenn eine Anfrage im E-Mail-Postfach einer Agentur eingeht – das kann ein Wochenende oder ein Feiertag sein, einschließlich des Weihnachtstages vor einer längeren Schließung. Es ist unangemessen, dass die Bearbeitungsdauer tatsächlich auf diese unkontrollierbare Weise verkürzt werden kann.

Wir werden auch die Idee ins Spiel bringen, dass es am Anfang der FOI-Bearbeitungsfrist eine kurze Frist geben sollte, innerhalb derer eine Behörde informell mit einem Antragsteller sprechen und den Umfang einer Anfrage klären kann, bevor die FOI-Uhr zu laufen beginnt. Dies ähnelt einem Vorschlag, den die OAIC Anfang des Jahres in einem Bericht über FOI-Gebühren gemacht hat. In diesem Bericht wurde empfohlen, dass eine Agentur ermächtigt werden sollte, eine Zugangsgebühr zu erheben, wenn ein Antragsteller nicht zunächst ein administratives Zugangssystem nutzt, das auf der Website einer Agentur veröffentlicht ist.[4]

Es war uns immer unangenehm, die Entwicklung des Verwaltungszugangs mit FOI-Gebühren zu verknüpfen, und es könnte einen besseren Ansatz geben. Wir schlagen vor, dass eine Agentur nach Erhalt einer Anfrage diese entweder als gültige FOI-Anfrage akzeptieren kann und in diesem Fall die Uhr zu laufen beginnt; oder kontaktieren Sie den Antragsteller innerhalb einer festgelegten Frist (z. B. sieben bis zehn Tage) und sagen Sie ihm: „Wir möchten über Ihr Anliegen, seinen Umfang, seine Klarheit sprechen oder ob wir die Informationen in einer anderen Form besser bereitstellen können.“ Die Uhr beginnt erst zu laufen, wenn die festgelegte Zeitspanne abgelaufen ist. Je früher die Agentur mit dem Antragsteller Kontakt aufnimmt, desto mehr Zeit bleibt ihr, das Anliegen mit dem Antragsteller zu besprechen.

Damit verbunden ist das Problem, dass Anträge nicht wirklich von einem Transparenzziel getragen sind, sondern von Bewerbern gestellt werden, die in Wahrheit die Mitarbeiter einer Agentur beleidigen oder ihnen das Arbeitsleben erschweren wollen. Das ist zu einem Problem geworden. Die einzigen Möglichkeiten im Moment des FOI-Gesetzes bestehen darin, zu leugnen, dass es sich um einen gültigen FOI-Antrag handelt, was eine riskante Strategie sein kann; Nutzen Sie die Anklage oder praktische Ablehnungsmechanismen, die ihrerseits formell und zeitaufwändig sein können; oder bei der OAIC beantragen, dass der Antragsteller für böswillig erklärt wird, was eine hohe Hürde darstellt.

Eine Option könnte darin bestehen, einer Behörde ausdrücklich die Befugnis zu erteilen, einen einzelnen Antrag mit der Begründung abzulehnen, dass es sich nicht um einen gültigen FOI-Antrag handelt, ob er beleidigend oder unseriös ist oder es ihm an Klarheit mangelt. Der Antragsteller hätte dann zwei Möglichkeiten – den Antrag neu zu formulieren oder sich an die OAIC zu einer Angelegenheit zu wenden, die weitaus einfacher zu prüfen ist als die bestehenden Optionen.

Der Hawke-Bericht bietet eine angemessene Gelegenheit, über die Eignung des FOI-Rahmens vor dem Hintergrund anderer Veränderungen nachzudenken, die in den letzten dreißig Jahren in der Regierung und in der Aufzeichnungsführung stattgefunden haben.

Zwei Beispiele für das, was ich im Sinn habe, wurden Anfang des Jahres im FOI-Gebührenbericht angesprochen. Eine davon bestand darin, das Konzept des Verwaltungszugangs in das FOI-System zu integrieren, sodass sich ein Antragsteller nur dann auf sein formelles Recht verlassen muss, ein Dokument anzufordern, wenn er mit der Antwort einer Behörde auf eine weniger formelle Anfrage nach Informationen oder Dokumenten unzufrieden ist. Ich habe bereits eine Möglichkeit erwähnt, wie dies erreicht werden könnte (indem man einer Agentur ein Zeitfenster von zehn Tagen gibt, um eine Anfrage mit einem Antragsteller zu besprechen). Seit dem Gebührenbericht hat die OAIC auch allgemeine Leitlinien zu Verwaltungszugriffsoptionen veröffentlicht.[5]

Ein weiterer Vorschlag bestand darin, die Verpflichtung einer Agentur, die individuelle Anfrage einer Person zu bearbeiten, auf vierzig Stunden zu begrenzen. Dies war der umstrittenste Vorschlag im Charges-Bericht, aber lassen Sie mich ein einfaches Beispiel dafür geben, warum ich eine stündliche Obergrenze für einen vernünftigen und vertretbaren Ansatz halte.

Eine kürzlich auf einer neuen Right-to-Know-Website[6] veröffentlichte Anfrage stammte vom australischen FOI-Kommentator Peter Timmins und richtete sich an die Generalstaatsanwaltschaft mit der Bitte um „eine Kopie des neuesten Dokuments, in dem die Argumente für und gegen Australiens Antrag auf Mitgliedschaft bewertet werden.“ die Open Government Partnership“. Ihm wurde ein Dokument ausgehändigt, das informativ ist, aber vor allem genügend Informationen enthält, um weitere Fragen zu stellen oder einen ergänzenden FOI-Antrag zu stellen.

Im Gegensatz dazu verfolgen viele Anfragen an Agenturen den pauschaleren Ansatz, „alle Dokumente über Person X oder zum Thema Z“ einzufordern. In einigen der von der OAIC beobachteten Fälle hat die Agentur Tausende von Dokumenten identifiziert, darunter möglicherweise mehrere Kopien derselben E-Mail oder Dokumente, die nicht aussagekräftig sind oder durch andere Entwicklungen überholt wurden, die in späteren Dokumenten vermerkt sind.

Ich frage mich, ob die Annahme und Verwaltung von Anfragen, die nicht spezifisch oder zielgerichtet sind, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Zugriffsrechten eines Antragstellers und dem Verwaltungsaufwand für die Behörden schafft. In einer Zeit, in der Agenturen mehr Informationen digital aufzeichnen, der Öffentlichkeit mehr Möglichkeiten zur Verfügung stehen, Informationen und Dokumente von Agenturen zu erhalten, und Agenturen im Allgemeinen reaktionsschneller sind, wenn es darum geht, mit Menschen zu sprechen und Informationen darüber bereitzustellen, wird die Notwendigkeit, ein angemessenes Gleichgewicht zu finden, immer größer Anfrage. Wichtig ist, dass eine Obergrenze von vierzig Stunden nicht die äußere Grenze für Informationszugriffsrechte darstellt. Es steht einer Person frei, spätere FOI-Anfragen auf der Grundlage der Informationen zu stellen, die sie bereits erhalten hat, oder auf der Grundlage von Gesprächen, die sie mit einer Behörde geführt hat.

Ein weiteres Beispiel dafür, wie wir das FOI-System überdenken können, wurde in einer kürzlich von der OAIC eingereichten Stellungnahme zu einer Untersuchung des Senats zu einem Gesetz zur Ausnahme der Informationen des Parlamentarischen Haushaltsamts vom FOI-Gesetz vorgelegt.[7] Wir haben vorgeschlagen, dass die Ausnahme für einen bestimmten Zeitraum bis nach der nächsten Wahl gilt (z. B. ein Jahr nach der nächsten Wahl oder vier Jahre nach dem Erstellungsdatum des Dokuments). Es kann einen guten Grund geben, warum ein Dokument zum Zeitpunkt seiner Erstellung zunächst von der Offenlegung ausgenommen werden sollte, dieser Grund kann jedoch in den nächsten 20 bis 30 Jahren nicht die gleiche Gültigkeit haben, bis das Dokument die Open-Access-Periode gemäß dem Archivgesetz erreicht 1983.

Der gleiche Ansatz könnte auf eingehende Regierungsbriefe, Schätzungen des Senats und parlamentarische Fragestundenbriefe angewendet werden. Der Charakter dieser Dokumente besteht darin, dass sie als Ratschläge für eine oder zwei Personen für einen unmittelbaren, besonderen und vorübergehenden Zweck dienen. Es kann sein, dass das Dokument ein ganz anderes Dokument ist und seines eigentlichen Zwecks beraubt wird, wenn die Aussicht auf eine sofortige FOI-Offenlegung dazu führt, dass es stattdessen als öffentliche Mitteilung für ein breites Publikum verfasst wird. Auch hier muss jedoch die Stärke dieses Grundes für die Geheimhaltung nach einem Zeitraum, der viel kürzer ist als der Open-Access-Zeitraum des Archivs, sicherlich nachlassen. Insgesamt könnte es einfacher sein, klare gesetzliche Regelungen zur Offenlegung zu haben, die das Recht auf Zugang der Öffentlichkeit mit den Interessen der Regierung in Einklang bringen.

Ein weiteres Problem, das in der OAIC-Einreichung erwähnt wird, ist die jüngste Änderung des FOI-Gesetzes in Großbritannien, die im Rahmen des Gesetzes ein Recht auf Zugang zu nicht verfeinerten elektronischen Datensätzen vorsieht.[8] Der Umfang dieses Rechts muss in einem im Rahmen des Gesetzes herausgegebenen Kodex dargelegt werden, der die Art der Datensätze, die angefordert werden können, die Lizenzierung und Formatierung von Datensätzen für die Weiterverwendung sowie die Zugangsgebühren beschreibt. Es mag sein, dass Australien für diese Änderung nicht bereit ist, aber in einem digitalen Zeitalter, in dem das Open-Data-Konzept an Stärke gewinnt, müssen wir darüber nachdenken, ob es an der Zeit ist, das FOI-Gesetz so umzuwandeln oder zu erweitern, dass es auch für Informationsanfragen gilt als Dokumente.

In den letzten zwei Jahren hat die OAIC 478 IC-Überprüfungen und 220 FOI-Beschwerden abgeschlossen, darüber hinaus Richtlinien und Faktenblätter veröffentlicht, Konferenzen und Seminare organisiert, eine herausragende Rolle als Interessenvertretung für offene Regierung übernommen und eine Datenschutzregulierungsfunktion wahrgenommen.

Es ist jedoch bekannt, dass wir einen Rückstand von weiteren 395 IC-Prüfungen und 68 Beschwerden haben. Ressourcen sind eindeutig ein Problem, aber unser Rechtsrahmen ist auch ein Hindernis. Beispielsweise können nur die drei Kommissare einen Fall durch eine veröffentlichte Entscheidung lösen, und wir empfehlen, diese Funktion an stellvertretende Kommissare zu delegieren. Wir werden außerdem ein flexibleres Spektrum an Befugnissen empfehlen, um es der OAIC zu ermöglichen, Angelegenheiten zur weiteren Prüfung an Behörden weiterzuleiten, Angelegenheiten durch alternative Streitbeilegungsmethoden zu lösen oder Angelegenheiten abzuweisen, die keiner formellen Überprüfung oder Untersuchung bedürfen.

Ein größeres Thema, das ich andere einlade, in jeder Einreichung zur Hawke-Rezension zu berücksichtigen, ist folgendes. Die OAIC ist ein neues Modell zur Förderung einer offenen Regierung und zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen der Öffentlichkeit und Behörden. Wir haben ein größeres Verantwortungsspektrum als sicherlich andere australische und fast alle ausländischen Beauftragten für den Zugang zu Informationen. Zu unseren FOI-Aufgaben und -Aktivitäten gehören die Untersuchung von Beschwerden, IC-Überprüfungen, die Verwaltung von Fristverlängerungen, die Durchführung von Audits und Umfragen, die Veröffentlichung von Richtlinien und Faktenblättern, die Leitung eines Informationsberatungsausschusses, die Leitung eines Netzwerks für Informationskontaktbeauftragte, die Organisation von Diskussionsgruppen und die regelmäßige Präsentation in Foren innerhalb und außerhalb der Regierung sowie allgemeine Förderung einer offenen Regierung.

Gelegentlich wird angemerkt, dass die OAIC zu viele Funktionen hat und dass einige Funktionen (z. B. Schulung und Interessenvertretung) mit anderen (z. B. der unparteiischen Leistungsprüfung) nicht vereinbar sind. Persönlich bin ich anderer Meinung. Ich denke, dass das OAIC-Modell ein aufregendes neues Modell der staatlichen Aufsicht und Regulierung darstellt, das über die eher traditionellen, eingeschränkten Rechtsmodelle hinausgeht.

Eine damit verbundene Frage ist, ob die OAIC versucht, zu viel zu tun, insbesondere mit ihren begrenzten Ressourcen. Wäre es beispielsweise besser, wenn sich die OAIC in ihrer FOI-Funktion nur auf ihre Leistungsprüfungsfunktion konzentrieren würde, wie es das Administrative Appeals Tribunal getan hat? Oder ist es besser, wie im OAIC-Modell, die Überprüfungsfunktion in ein breites Spektrum von Aktivitäten einzubetten?

Ich bitte Sie zu überlegen, ob diese zusätzliche Arbeit der OAIC einen Mehrwert für das Informationsmanagement und die Informationspolitik darstellt, insbesondere bei der Förderung der öffentlichen Zugangsrechte zu Regierungsinformationen und -dokumenten. Wenn Sie damit einverstanden sind, teilen Sie uns bitte Ihre Meinung zur Hawke-Bewertung mit. Erwägen Sie auf jeden Fall die Alternative, die Rücknahme des FOI-Systems und des OAIC zu empfehlen. Wie auch immer, ich hoffe, dass es hilfreich war, diese Momentaufnahme einiger Ideen zu erhalten, die die OAIC in ihrem Beitrag zur Hawke-Rezension zur weiteren öffentlichen Diskussion aufwerfen wird.

[1] Unterlagen des Seminars werden unter www.oaic.gov.au verfügbar sein

[2] John McMillan, „Secrecy – a Catch-22 for all Seasons“, Sydney Morning Herald, 13. Dezember 1977, S. 7. Ein Kompendium der Geheimhaltung wurde in Jim Spigelman, Secrecy: Political Censorship in Australia (1972, Angus and Robertson).

[3] Dies spiegelt eine Empfehlung wider, die zuvor im OAIC-Bericht „Review of Charges under the Freedom of Information Act 1982“ (Februar 2012), S. 73, ausgesprochen wurde.

[4] FOI Charges Report bei 60.

[5] OAIC, Agency Resource 14, Access to Government Information – Administrative Access Schemes.

[6] http://www.righttoknow.org.au/

[7] Siehe Gesetzgebungsausschuss für Rechts- und Verfassungsangelegenheiten des Senats. target="_blank">Gesetzentwurf 2012 zur Änderung der Informationsfreiheit (Parlamentarisches Haushaltsamt) [Bestimmungen].

[8] Freedom of Information Act 2012 (UK) SS 11, 11A, 11B, 19, 45. Siehe auch Medienmitteilung des britischen Kabinettsbüros: „Kabinettsbüro startet offene Konsultation zu FOI-Datenfreigaberichtlinien“.